在上述期间，侦查机关（部门）在接到《要求说明不立案理由通知书》后主动立案53件92人，占受理总案件数的44.9%；未予立案65件，占总数的55.1%，检察机关认为不立案理由不成立后以《立案通知书》通知立案1件4人。主动立案的案件中，有25件43人经侦查、起诉、审判获得有罪判决，占监督后立案总数的47.2%，占立案监督案件总数的21.2%。

　　（二）对不应当立案而立案进行监督的情况

　　在监督侦查机关（部门）有案不立、有罪不究的同时，检察机关一直将违法动用刑事手段插手经济纠纷、报复陷害、敲诈勒索、谋取非法利益等严重违法立案的案件作为立案监督工作的重点。同一时段，T市H院经审查共向侦查机关（部门）发出《要求说明立案理由通知书》4件。其中，通过审查提请逮捕案件发现线索的3件，占总案件数的75.0%；通过控告申诉渠道获取线索的1件，占总案件数的25.0%。

　　在上述期间，侦查机关（部门）在接到《要求说明立案理由通知书》后主动撤案1件1人，占受理总案件数的25.0%；未予撤案3件，占总数的75.0%，检察机关认为立案理由不成立后以《撤案通知书》通知撤案2件12人，后公安机关予以撤案，占受理总案件数的50%。

　　（三）对行政执法机关移送案件进行监督的情况

　　对行政执法机关移送案件进行监督是行政执法与刑事司法衔接工作（以下简称：两法衔接工作）的重要内容，对防止“有案不送”、“以罚代刑”具有重要意义，最高人民检察院连续开展的“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”、“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”等专项立案监督工作也涉及此项内容。同一时段，T市H院经审查后监督行政执法机关向侦查机关（部门）移送案件11件，随后监督侦查机关（部门）立案11件，其中3件已获得有罪判决，占该类型案件总数的27.3%。该3件已获有罪判决案件均为拒不支付劳动报酬案件，H院在开展两法衔接工作过程中，发现人力资源和劳动保障部门对可能涉嫌刑事犯罪的拖欠劳动者报酬案件作行政处罚处理，随即监督该部门向公安机关移送犯罪线索和材料，之后又监督公安机关及时刑事立案侦查，在联合相关部门发放劳动者被拖欠工资的同时，跟踪后续案件处理，保证了案件的法律效果和社会效果的统一。

　　二、弊病剖析：T市H院开展刑事立案监督工作存在的问题

　　由于我国关于立案监督的法律法规缺乏刚性，对侦查机关（部门）以及行政执法机关缺少强制约束力，而且缺少关于立案监督工作开展的具体方法、细则之类的指导性文件，导致检察实践中，普遍存在者立案监督线索发现难、监督处理难等难题，制约着立案监督工作的开展。

　　(一)立案监督案件线索发现难

　　从审查逮捕案件中发现线索是开展立案监督工作的主要渠道，故立案监督案件数占审查逮捕案件数的比例是衡量立案监督案件数量多少的重要指标。2013年1月1日至2017年6月30日，T市H院办理刑事立案监督案件共122件，是同一时期审查逮捕案件总数的4.8%，总的来看，数量仍然不够多，案件线索发现难度较大。究其原因，主要有以下几点：

　　1.基层检察机关及人员重视程度不够

　　我国检察机关侦查监督部门经过发展改革，现已逐渐形成了以审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项基本职能并驾齐驱的工作格局，两项监督工作逐渐得到重视。但是在广大基层检察机关，由于传统思想固化原因，只注重审查逮捕，忽视两项监督的现象比较突出。重视力度不够，直接导致开展立案监督工作不够积极，案件数量较少。

　　2.立案监督案件线索来源较为单一

　　实践中，检察机关受理立案监督线索主要是通过在审查提请逮捕案件中自行发现，另外还有被害人一方通过控告申诉提出、上级机关或领导交办、其他机关转办、从新闻媒体中发现以及通过行政执法与刑事司法衔接机制等渠道，但总的来说，后述这些线索较少。实践中尚存在侦查机关（部门）为保证破案率不破不立，或将刑事案件降格为治安案件予以处理，以罚代刑,为减少工作量或出于利益情面角度考虑而事先作好双方当事人工作，使当事人不告发等现象。由于这些工作都在侦查机关（部门）内部开展，检察机关无法及时完全获悉上述信息，也就无法有效开展立案监督工作，导致此类立案监督案件极少。

　　在检察机关内部，立案监督职能主要集中在侦查监督部门，立案监督工作不作为公诉部门的考核内容，由于部分公诉部门和人员的忽视和捕诉衔接的不畅，可能导致公诉案件中存在的立案监督线索往往被流失。

　　3.基层检察机关侦查监督部门人员少，监督力量薄弱

　　我国省级以上检察机关侦查监督部门内部已经设置了专门的立案监督机构，如在最高人民检察院侦查监督厅内部设置了立案监督处，省级检察机关侦查监督部门也在内部设立了立案监督科（组），即有专门的检察人员从事立案监督工作。但是上级检察机关主要是发挥指导职能，直接开展立案监督工作的主力还是在基层检察机关，而基层检察机关侦查监督部门普遍存在人员少、力量弱、审查逮捕案件数量多的问题，审查逮捕工作已经占去了侦查监督部门人员的大部分时间和精力，也很少有基层检察机关在侦查监督部门内部设置专门的立案监督机构或安排专门人员负责立案监督工作。这一现状从一定程度上限制了立案监督工作的开展。

　　4.基层检察机关侦查监督部门干警的自身原因

　　基层检察机关侦查监督部门办理的审查逮捕案件一般均为本辖区侦查机关（部门）侦查的案件，侦查监督部门中参加工作时间较长的干警平时与侦查机关（部门）干警接触较多，关系较为密切，他们在行使立案监督职权时，为避免伤了大家和气，有时采取睁只眼闭只眼的态度，导致一些立案监督线索流失。而参加工作时间较短的干警，由于工作经验等原因，在审查逮捕案件中发现立案监督线索的难度较大，有的年轻干警存在着害怕得罪公安干警的心态。基于侦查监督部门干警自身的原因，立案监督工作无法完全顺利开展，是导致数量不够多的重要原因之一。

　　 (二)监督处理难

　　由前述数据可以看出，公安机关主动立案、主动撤案或经通知后立案、撤案的案件只占立案监督案件总数的46.7%，而最终得到有罪判决的案件只占立案监督案件总数的21.2%，通过控告申诉渠道获取线索的立案监督案件甚至无一立案，可见，基层检察机关开展立案监督工作的质量仍有很大的提高空间。原因主要有：

　　1.监督缺乏强制力，后续监督缺位

　　司法实践中，检察机关发出《要求说明不立案理由通知书》后，有些侦查机关（部门）及其办案人员对此存在着抵触情绪，认为检察机关的监督是在挑毛病，增加自己工作量，从而对立案监督的案件产生消极甚至是对立情绪，侦查机关（部门）未在规定期限内说明不立案的理由，通知侦查机关（部门）立案的，侦查机关（部门）也未立案。强制力的缺乏导致立案监督工作难以有效开展。即使侦查机关（部门）立案，检察机关由于时间精力等原因，对立案后侦查以及起诉、审判等情况也缺乏后续的监督，难以保证立案监督的整体质量。据统计，每年检察机关立案监督案件在立案后能够进入批捕、起诉、审判环节的一般只有三成，近七成的立案监督案件没有得到最终处理。

　　T市H院在开展行政执法与刑事司法衔接工作时，H区工商行政管理机关希望H院能监督H区公安机关对工商行政管理机关先期处理的10件涉嫌虚报注册资本、合同诈骗案件进行立案，检察机关向公安机关制发《要求说明不立案理由通知书》后，公安机关以犯罪数额不高、网络犯罪案件侦查难度大、被害人均在南方异地省市侦查成本较高为由拒绝立案，而检察机关的监督又缺乏强制性，因此严重打击了工商行政管理机关开展两法衔接工作的积极性，也影响了立案监督工作的开展。

　　2.考核评价指标不合理

　　当前而言，检察机关开展立案监督工作之所以会出现立案后续监督缺位的现象，与考核评价指标不合理有一定关系，现有考核片面地追求立案监督的数量，而忽视了监督质量。如有的检察机关规定只要检察机关监督后侦查机关（部门）决定立案的就加分，而至于该案后续侦查、起诉和审判阶段，则不计入考核范围。有的检察机关在考核指标中虽然设置了被监督立案的案件在后续的逮捕、起诉和判决情况的分值，但是对于立案监督的案件如果未作处理、不予追究刑事责任的情形却缺乏反向的扣分机制。

　　有的检察机关，为追求立案监督数字，达到考核要求，监督侦查机关（部门）将与已经立案的罪名存在竞合关系的罪名立案，如检察机关在审查公安机关提请逮捕的贩卖毒品罪案件中，监督公安机关将犯罪嫌疑人涉嫌非法持有毒品的行为立案侦查，这样的立案监督没有实际意义。此外，由于现有考核机制片面的追求立案监督案件数量，不排除有的检察机关在立案监督工作中存在数量造假可能，而上级检察机关在核查立案监督案件真实性时，往往处于面子或者关系考虑，不能完全审核数量真实与否，严重影响立案监督案件质量和立案监督工作的整体开展。

　　3.侦查机关（部门）立案标准过高

　　刑诉法规定只要发现有犯罪事实、应当追究刑事责任的就应立案，即使事后查明情节显着轻微或者被告人死亡等原因，也只是应予撤销案件。由此可以看出，刑事立案的标准应该低于起诉、判决有罪的标准。司法实践中，由于不破不立的传统思想以及撤案率的考核等原因，侦查机关（部门）对立案标准理解过高。而对于检察机关立案监督的案件，侦查机关（部门）更是认为应当是捕得了、诉得了、判得了的案件，无形中就要求立案的标准达到起诉甚至有罪判决的标准。现实情况在于，在立案监督阶段，证据缺失较为严重，司法鉴定等程序还需以刑事立案为前提才能启动，导致现有证据无法达到捕得了、诉得了、判得了的标准。在检察机关发出《要求说明不立案理由通知书》后，有的侦查机关（部门）在七日出具书面说明，认为案件复杂，正在进行初查，而不直接表明是否立案或者直接表明未达到立案标准，最终导致案件拖而不决。

　　此外，检察机关在审查逮捕工作中发现立案监督线索后监督侦查机关（部门）立案，有的侦查机关（部门）以侦查监督部门工作人员答复认为可以逮捕立案监督嫌疑人或者案件诉得出去为前提而立案，实际情况是大部分此类监督案件属于非主要犯罪案件，涉案嫌疑人未达到逮捕标准，侦查监督工作人员又不能完全准确掌握起诉部门的诉讼证据标准，故无法满足侦查机关（部门）的要求，侦查机关（部门）基于此拒绝立案。

　　4.立案监督属于事后监督，证据收集难度增大

　　司法实践中，检察机关启动立案监督的时间己经延迟至侦查后期，由于时间原因，部分关键证据早已灭失，言词证据可信度已大大下降，导致破案成功率降低。如盗窃、抢夺、抢劫等案件中，犯罪嫌疑人获取非现金性质财物后，一般采取变卖方式获取现金，有的侦查机关（部门）在侦查此类案件时，没有及时向犯罪嫌疑人讯问清楚收购赃物一方所在地，也没有及时前往嫌疑人供述的销赃所在地进行侦查，导致检察机关监督侦查机关（部门）立案后，要不犯罪嫌疑人无法回忆销赃时间和地点，要不收赃一方早已将赃物转移并且矢口否认，导致案件无法侦破。

　　对于被害人一方的控告申诉所引起的立案监督，检察机关须在侦查机关（部门）做出不立案决定后，方能启动立案监督程序，而法律对侦查机关（部门）做出立案或者不立案的时间并未做出严格限制，对普通刑事案件的立案期限只是规定了“应当及时进行审查”，缺乏时间期限的硬性规定，使侦查机关的拖延立案、不破不立不能得到及时纠正，事隔较长时间后，侦查机关（部门）做出不立案决定，许多关键证据无法获取。

　　5.不能排除侦查机关（部门）存在造假行为的合理怀疑

　　事后审查制不能有效防止警察的说谎(伪证)，甚至会鼓励警察的说谎(伪证) 。立案监督属于典型的事后审查，特别是对于被害人一方控告申诉引发的立案监督案件，检察机关向公安机关制发《要求说明不立案理由通知书》之后，侦查机关须在七日内说明不立案理由，并将书面理由和案卷移送检察机关审查，不能排除侦查机关（部门）将不利于自己的证据材料隐藏或破坏这一合理怀疑。在侦查盗窃、抢夺、抢劫犯罪案件中，有的公安干警为减少麻烦，存在教唆犯罪嫌疑人供述称“记不清将赃物卖给谁”的嫌疑，导致掩饰隐瞒犯罪所得案件无从查起。此外，检察机关向侦查机关（部门）制发《要求说明不立案理由通知书》之后，有的侦查机关（部门）为规避监督，存在采取倒签立案决定书的行为。即在事后补充制定立案决定书，但将落款日期定为检察机关发出文书之前，导致检察机关监督流于形式。

　　三、体系梳理：完善刑事立案监督问题的对策

　　基层检察机关面临与上级检察机关不同的工作环境，直接与侦查机关（部门）接触，且与侦查机关（部门）不存在上下级之间的关系，故应从基层检察机关实际情况出发，不断完善刑事立案监督工作机制。

　　（一）拓宽立案监督案件线索来源渠道，增加案件数量

　　一是变被动等案源为主动找案源。实践中的立案监督案件来源主要为在审查逮捕工作中发现。为加强主动出击，检察机关经与公安机关协商，侦查监督部门可以抽出专人定期对辖区内基层公安派出所开展刑事立案专项检查，系统查阅刑事案件的线索受理、立案记录；重点审查立案后撤案的案件，查看撤案原因是否合理合法，如调解是否具有法律依据，联系双方当事人了解调解是否确系双方真实意思的表示；查阅治安案件档案等，审查有无以罚代刑等降格处理的情况。

　　二是强化检察机关内部协作，做好线索收集和移送工作。明确检察机关内部各部门收集立案监督线索的责任，加强部门之间的协作，以案件管理部门为中心，公诉、控告申诉、社区检察室等部门将线索汇集到案件管理部门，后由案件管理部门移送至侦查监督部门，防止线索流失。实践中，社区检察室处于检察工作的最前沿，最贴近广大人民群众，其在收集立案监督线索方面可以发挥重要作用，如从2013年1月至2014年4月，上海市检察机关共监督侦查机关（部门）该立案而未立案、不应立案而立案的立案监督316件，其中有130件来自社区检察室发现并移送，占41%。

　　三是进一步推动行政执法与刑事司法衔接工作。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要完善行政执法与刑事司法衔接机制。基层检察机关可以以此为契机，一是通过加强与行政执法机关、公安机关的密切配合，充分发挥行政执法与刑事司法衔接信息平台的作用，抓好信息平台运行和利用，明确各成员单位责任，明确信息共享范围，建立健全信息录入、案件查询、个案预警、安全防范等管理机制，促进信息共享平台管理应用的日常化和规范化。二是建立完善联席会议、案件咨询和移送、重大案件情况通报等制度，行政执法机关在查处重大疑难案件时，可以主动商请检察机关提前介入。另外，可以进一步推动建立公安机关和检察机关之间的刑事案件信息共享机制，扩大检察机关监督信息知情的途径；进一步畅通被害人、当事人申诉救济渠道，促进行政执法机关对公安机关应当立案而不立案的情形依法向检察机关投诉。

　　四是以专项立案监督活动为契机，提升工作成效。近些年来，最高人民检察院组织开展了“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”、“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”、打击“伪基站”多起专项立案监督活动，特别是前两者，最高人民检察院在开展一年的基础上，再次提出要继续开展为期两年的专项监督。检察机关可以充分利用信息平台和衔接机制，发挥好信息通报机制的作用，主动参加环保部门、市场监管部门开展的环境保护、食品药品安全等重大督察（查）执法活动，全面审查两个领域的行政处罚决定书，力争通过共享企业超标排污情况、环境执法督察报告、食品药品执法检查情况报告、对破坏环境资源和危害食品药品安全行为的控告举报等信息，拓展立案监督渠道。

　　五是加强宣传检察机关的立案监督职能。检察机关可以依托报纸媒体资源或者广泛利用“检察开放日”、“普法宣传周”、“普法进社区”、“法制进学校”等法制宣传机会，走上街头，深入社区、学校、企事业单位，积极宣传检察机关的立案监督职能，让广大群众了解法律诉讼途径，积极及时向检察机关控告侦查机关（部门）违法立案或者不立案的行为。

　　（二）建立健全以质量为中心的立案监督工作目标考核机制

　　应将立案监督工作的考核重心从“数量”转换到“质量”，从“立案多少”转换到“判决多少”和“判决轻重”。在考核时，上级院可以结合实际，根据下级院的具体情况制定不同的监督立案基数甚至取消基数。通常情况下，办理审查逮捕案件多的基层院基数应较高，办理审查逮捕案件少的基层院基数应较低。在严格审查数据真实性前提下，完成基数得基本分，未完成基数的，不得分；每一年再根据上一年度的完成情况对基数进行略调；监督立案后，按照判决人数和判决刑期三年以下、三年以上至七年以下、七年以上十年以下、十年以上有期徒刑、无期徒刑直至死刑分别加分，不重复加分；对纠正违法立案的加分；通知侦查机关（部门）立案并批捕的案件后被认定为错捕的则扣分；在考核总体法律效果上，立案监督案件有罪判决率达到一定百分比以上的，也应加分。根据上述考评办法，立案监督的案件如果得到有罪判决结果，其获得的加分数会远远大于数量上增加的获得的加分数，这样能使基层检察机关加大对立案监督案件质量的关注度，更积极、主动地追踪案件的进展情况，以追求案件的有罪判决率为最终目标，切实提高立案监督案件质量。

　　此外，为有效减少数量造假带来的负面影响，一是以推动诉讼监督事项案件化为契机，不断完善立案监督程序，包括立案监督线索来源、立案程序、调查核实程序、监督处理程序等，通过合理的程序设置，使立案监督工作有规可循。二是保证立案监督工作全程留痕，以备上级侦查监督部门检查审核，立案监督案件副卷应该包括案件来源材料、《犯罪线索移送函》、《要求说明（不）立案理由意见表》、《要求说明（不）立案理由通知书》、侦查机关（部门）回复文书、《通知（立案）撤销案件书》、《结案审批表》等文书，如果有当事人申诉、控告的案件应有《立案监督案件审查意见书审批表》、《立案监督案件审查意见书》、《控申案件回复函》等文书，同时应规范填录检察机关统一业务应用系统。三是明确规定向侦查机关（部门）移送犯罪线索、发出《要求说明（不）立案理由通知书》、侦查机关（部门）立案或者撤案必须存在一定时间间隔等机制，解决侦查机关（部门）未收到案件线索与制发《要求说明（不）立案理由通知书》的逻辑关系混乱问题，同时有效避免出现制发《要求说明（不）立案理由通知书》与侦查机关（部门）立案系同日的造假嫌疑。

　　（三）构建和谐的检警关系

　　在实践中，在目前立案监督缺乏刚性的现状下，立案监督实际上是纠正侦查机关（部门）的缺点或者错漏，因此，监督程序还必须得到侦查机关（部门）的配合才能保证监督的质量。刑诉法和刑诉规则规定的立案监督制度是一种“制约模式”的监督制度，即检察机关对侦查机关（部门）的单向制约监督模式，但是由于这种“制约模式”缺少刚性的法律保障，导致在实践中屡屡碰壁，甚至造成检警之间关系恶化。实践中一些立案监督工作开展较好的地方，已经由“制约模式”走向“配合模式”，即在双向配合的基础上，寻求妥协和让步。当然在这种“配合模式”并不是长久之计，仍需在强化立案监督刚性的前提下，重回“制约模式”。在如今现实的背景下，检察机关和侦查机关（部门）是互相制约，互相监督的关系，双方构建和谐的检警关系，加强协作和配合，的确有利于立案监督工作的顺利开展。在现有的法律框架下，检察机关可以充分利用《纠正违法通知书》、《检察建议书》等文书，加强立案监督的强制力的同时，通过提前介入引导侦查、经常性的交流座谈等工作增强公安机关对检察机关立案监督工作的配合力度。

　　构建和谐的检警关系，还需要提高人员意识。检察干警要在不断丰富自身工作经验的同时，明确自身作为法律监督者的职能定位，严守公平正义防线；侦查机关（部门）干警要认识到被监督是为了更好地促进自身工作开展，而不是认为被监督是找自己麻烦。在开展立案监督工作时，检察干警和侦查机关（部门）干警之间是工作关系，而不是朋友关系，双方都应坚守自己的职业道德，正确行使法律赋予的权利，完成法律法规规定的任务，确保立案监督工作顺利开展。

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