内容摘要：推行检察官办案责任制是当前我国检察改革乃至整个司法体制改革的一个关键部分，是检察机关管理构架由行政化、层级化向扁平化、专业化的重要转变。作为检察机关全新的办案理念，检察官办案责任制重在突出检察官办案主体地位，有效实现检察官权责利相统一，这种检察职权运作方式与同为检察机关执法办案组织、实行民主集中制的检察委员会难免有所冲突。本文笔者立足于检察视角，对在推行检察官办案责任制机制下，如何健全检察委员会的运行机制进行积极探索，以期对破解检察委员会改革有所助益，最终达到完善检察制度，推动检察事业蓬勃发展的目的。

关键词：检委会  检察官办案责任制  改革  路径

检委会（全称是检察委员会）是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构, 具有对检察业务工作宏观指导、研究决定重大案件和内部监督等重要作用。加强检委会工作，是检察机关贯彻民主集中制原则，实现科学决策、民主决策的重要表现，对于充分发挥检察长、检委会委员、案件承办部门和案件承办人的主观能动性，实现检察权依法、公正、高效、权威运行具有重要的作用。但随着我国法治进程的不断加快以及司法体制改革的深入推进，有关检察委员会机构不健全、委员任职不科学、议事议案范围不规范等问题饱受诟病,严重制约了检委会作用和职能的有效发挥。值此司法体制改革之际，伴随检察人员分类管理制度的实施，在落实检察官办案责任制的同时，如何实现检委会制度与检察官办案责任制工作的良好衔接，是当前应当深入研究的重要课题。

一、检委会与检察官办案责任制相适应的价值分析

（一）从理论层面看，是实现检察工作统一性、有序性和协调性的内在要求

在检察机关这个系统中，各项基本制度既相互独立、各司其职，又彼此联系、相辅相成，任何一项制度，都不可能脱离于其他制度的内在联系而孤立存在。检察官办案责任制毕竟是一个新生事物，是检察机关办案组织模式的一次实践探索和制度创新，它要想在检察系统这个庞大的制度体系中生存下来并发挥作用，必须协调、处理好与原有制度之间的关系，原有的检察制度也需要相应地予以调整，才能实现检察工作的统一协调发展。在司法责任制背景下，检察官办案责任制的职权运作与同为检察权运行载体的检委会难免会有冲突，如何做好两者的协调与衔接工作，直接关乎检察工作的顺利开展与协调发展，对于检察机关来说具有重要的实践意义。

（二）从实践层面看，是深化司法体制改革的必然要求

深化司法体制改革是一项系统工程，任何一项改革措施都会引发“蝴蝶效应”，这就要求不仅各项改革措施必须协调配套，做到有机衔接，发挥整体效应，同时原有制度要与改革措施相互适应，彼此契合，同频共振。唯有如此，才能协调有序推进司法体制改革的整体进程，也才能真正实现“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”的目标。2015年最高人民检察院印发实施的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中指出，完善人民检察院司法责任制的目标是健全司法办案组织，科学界定内部司法办案权限，完善司法办案责任体系…，可见，检察官办案责任制改革，并不是要完全打破和废除原有制度，而是要合理界定他们之间的权力界限，作为检察机关业务工作的核心，特别要正确认识检察长、检委会与独任检察官或检察官办案组之间的关系，能否构建三者之间的协调统一机制，不仅是深化司法体制改革对检察工作提出的重要挑战，更是关系司法体制改革能否取得成功的重要环节。

二、检委会与检察官办案责任制在运行模式上的差异分析

（一）检委会与检察官办案责任制在组织设置模式上的不同之处

作为检察机关内部最高业务决策机构，检委会由检察机关领导和相关内设机构负责人作为委员，在检察长的主持下，按照民主集中制的原则，讨论决定检察办案人员提请的重大、疑难、复杂案件。而在检察官办案责任制背景下，检察机关实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式，其中检察官办案组由两名以上检察官组成，可以固定设置，也可根据办案需要临时组成，办案组负责人为主任检察官。独任检察官或检察官办案组有权在职权范围内对案件作出决定并对案件质量终身负责。按照《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定，检察官可以就承办的案件提请检委会讨论决定。可见，同为检察机关办案组织，检委会与独任检察官或检察官办案组在组织架构、人员构成方面存在不同，进而决定了两者在职能定位、责任承担等方面亦存有较大差异。

（二）检委会和检察官办案责任制在运行机制上的不同之处

检委会和独任检察官或检察官办案组，虽同为检察机关执法办案组织，对案件均有决定权，但两者在角色和职权运作方面却不尽相同，主要表现为：一是检委会作为检察机关最高业务决策机构，是注重集体决策的重要办案组织形式，而后者重在突出检察官办案主体地位，打破了传统的案件“三级审批制”，即“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或检委会决定”的行政审批模式，由检察官在职权范围内对办案事项独立作出决定。二是检委会实行民主集中制，是集体负责而非个人担责，而后者旨在实现办案权力与责任相统一，落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法客观规律，明确检察官在职责范围内对办案质量终身负责。三是实践中检委会委员在没有看到证据材料的情况下，依赖检察官的书面汇报对案件进行审议和决定，这种以开会定案的方式，一定程度上违背了谁办案、谁决定、谁负责的基本司法原则。而后者要求检察官必须在司法一线办案，遵循执法办案的直接性和亲历性。

（三）检委会在运行机制上面临的困境

如果单纯以现有制度审视两者关系，检委会与独任检察官或检察官办案组之间事实上仍属于领导与被领导、管理与被管理的内部行政管理关系，但随着检察官办案责任制的快速推进和纵深发展，这种领导与被领导、管理与被管理的内部行政管理关系已不符合时代潮流和检察改革要求，同时还会引发一系列相关问题，当独任检察官或检察官办案组中的主任检察官能够独立决定案件时，检委会的案件决策职能是否应该弱化或取消？检委会对个案的决定是否干扰了独任检察官或检察官办案组中的主任检察官的自由裁量权？如何厘清独任检察官或检察官办案组中的主任检察官参与承办具体案件与担任检委会委员的双重角色混同？当独任检察官或检察官办案组中的主任检察官对案件的办理意见与检委会的决定不一致时，该如何处理，责任如何承担？等等，因此，在主任检察官办案责任制改革中，如何进一步理清两者的关系，检委会改革又应如何顺应与衔接，实乃当务之急。

三、当前检委会改革的路径分析

检察官办案责任制的改革，对检委会原有的宏观指导、案件决策和内部监督三大职能提出了新的更高的要求，健全和完善检委会制度要擅做“三法”：

（一）去除分歧点，做好检委会改革的“减法”

检察官办案责任制的改革是深入贯彻党中央关于全面推进依法治国要求的重要举措，是检察机关管理构架由行政化、层级化向扁平化、专业化的重要转变，对检察机关执法办案的规范化和专业化提出更高的要求，与此同时，同为检察机关执法办案组织的检委会，亟需在人员设置和职权方面作以调整，才能更好的适应主任检察官办案责任制的改革要求。

一是检委会委员去“行政化”。《人民检察院检察委员会组织条例》第二条规定：各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。推行检察官办案责任制后，根据当前改革实践，独任检察官或检察官办案组中的主任检察官一般都是由在业务上有长期经验的资深检察官或业务骨干担当，在目前实行专业化、精英化的选拔模式下，从提升检委会决策指导水平出发，应当改善原有委员结构，突出司法属性，注重专业化标准，将那些政治素质过硬、法律功底深厚、业务能力突出的检察官吸纳成为检委会委员，使检委会委员由目前的“权力型”向“专业型”转变，实现检委会的法律专业化。

二是检委会要逐步“放权。依据《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》，检察长和检委会是作为代表行使检察权的主体。但检察官办案责任制改革旨在突出检察官的主体地位，根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定，独任检察官或检察官办案组对检察长（分管检察长）负责，在职权范围内对办案事项作出决定，可见，检察官办案责任制对检委会的案件决策职能构成一定冲击，倒逼检委会“放权”，但这并不意味着要“完全放权”，一方面在《人民检察院组织法》等相关法律法规未对检委会相关规定作出修改之前，对独任检察官或检察官办案组完全放权缺乏法律依据；另一方面在我国复杂的历史、政治和人文环境中，放任独任检察官或检察官办案组独立办案缺乏生存土壤。在当前检察改革背景下，检委会“放权”应分阶段、分步骤逐步进行，坚持“普遍放权”的同时兼顾“特殊例外”原则，一旦司法体制、检察机制、人员素质等各方面条件完全成熟时，赋予主任检察官完全独立办案的主体资格，当属明智之举。

（二）强化重合点，做好检委会改革的“加法”

检委会和独任检察官或检察官办案组在职权运行方面存在较大差异，必须重新审视并厘清两者的关系，实现两类办案组织的相互促进和相互监督，确保独任检察官或检察官办案组中的主任检察官有权也无法“任性”，方能促进整个检察工作的良性、有序、协调发展。

一是明确“权力清单”。《人民检察院检察委员会组织条例》第四条规定，检委会的职责之一是审议、决定重大、疑难、复杂案件，在检察官办案责任制改革背景下，赋予独任检察官或检察官办案组独立办案的主体地位，就要科学界定和具体明确他们在执法办案中的职责权限，做到“扩”和“限”相结合。一方面，要逐步扩大独任检察官或检察官办案组以自己名义独立行使职权的范围，根据各地改革实践，其职权范围应当包涵两个方面的内容：法律明确规定由其行使的职权；以及检察长、检委会授权由其处理的案件，如北京市人民检察院第一分院的公诉部门规定退回补充侦查、移送起诉等12项职责以及检察长、检察委员会授权的事项，主任检察官具有决定权；规定改变管辖、不起诉、撤回起诉等12项职责，主任检察官有建议权，由检察长或检察委员会决定[1]；另一方面检委会应以普遍放权为原则，以特殊限权为例外，逐步缩小重大、疑难、复杂案件的范围，除法律明文规定应由检委会行使的权力外，一般都应放权给独任检察官或检察官办案组，其仅对极少数特别重大、疑难、复杂、关乎国家安全稳定的案件进行讨论决定[2]。

二是明晰责任承担。检委会在讨论决定案件时实行集体负责制，这种集体负责制，一方面很容易成为一些检察官回避办案风险和规避办案责任的“挡箭牌”；另一方面不利于错案追究，颇受当前理论界和实务界的诟病。在检察官办案责任制改革中，实行案件“终身负责制”，那么对于极少数必须提交检委会决定的案件，独任检察官或检察官办案组和检委会又应分别承担何种责任？显然不应该再采取检委会原有的集体负责制，根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》以及各地改革实践，具体责任承担如下：

◆属于检察长（副检察长）或检委会决定的案件事项，检察官只对呈报审批案件的事实和证据负责。

◆检察官的决定被全部或部分改变的，对改变的部分不承担责任。

◆检察官故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检委会作出错误决定的，由检察官承担责任。

笔者以为上述责任承担方式是检察改革过渡时期的一种模式，随着司法体制改革的不断深入，检委会案件决策职能势必会逐渐减弱，取而代之的应是检委会对案件发表集体意见，这种“意见”仅供检察官参考，案件的最终决定权掌握在检察官手里，从而全面落实“谁办案、谁决定、谁负责”的基本执法办案理念。

（三）优化交融点，做好检委会改革的“乘法”

现行《人民检察院组织法》第三条规定：各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。《人民检察院检察委员会组织条例》第五条规定：检察委员会的决定具有法律效力。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第二十七条规定：对于检察委员会的决定，承办部门和有关的下级人民检察院应当及时执行。上述这些规定与检察官办案责任制由检察官独立行使职权、承担责任的要求存在一定冲突，如果不改变检委会与检察官目前这种事实上的命令与执行关系的现状，“谁办案、谁决定、谁负责”的改革实践就会成为一句空话，可见，对检委会必须重新定位，并且要在原有职能基础上进行“优化升级”。

一是重新定位检委会的职能。在处理检委会与独任检察官或检察官办案组两者关系上，应尽可能弱化命令与执行关系，强化指导与咨询关系，建议以此次《人民检察院组织法》修改为契机，逐步把检委会定性为一个业务指导和咨询机构，从直接决定案件向更多进行检察业务指导转变，这也应当是检委会专业化建设的方向之一。一方面通过对已有案件进行整理、提炼，建立案例指导机制，促进独任检察官或检察官办案组正确适用法律、维护司法统一；另一方面可定期召开关于办案方式、检察改革与创新工作的经验交流会，通过交流学习，查找不足，总结规律，不断提高独任检察官或检察官办案组中主任检察官的办案水平。

二是设立专门委员会。在检委会之下建立民事、刑事、行政等专门委员会，检委会成员根据自身擅长的业务领域加入不同委员会，让检委会发挥专家咨询的作用。当独任检察官或检察官办案组对个案难以决定时，可提请专门委员会为其提供案件定性分析、证据收集等检察业务方面的咨询意见。这种模式一方面让独任检察官或检察官办案组在充分听取专门委员会委员们的意见后，再结合自己的业务水平和判断力决定案件处理，一定程度上有利于缓解检察官办案责任制带来的巨大压力。另一方面也时刻提醒独任检察官或检察官办案组，该集体咨询意见仅供参考，自身还是案件的最终决策者和责任承担者，如果顾及领导的压力或碍于情面，办关系案、人情案和金钱案，最终的错案追究只能是他一人承担。

在推行检察官办案责任制背景下，改革和完善检委会相关运行机制是一项长期而艰巨的任务，必须遵照循序渐进的原则，不可能期望一蹴而就。法学专家和司法工作者们在实践中正在献计献策、群策群力。我们应清楚地看到，检察官办案责任制的改革不是一个简单的问题，这项改革将对检察工作方方面面产生综合效应，应该用全面、理性和发展的眼光看待检察官办案责任制改革问题。但愿，检察官办案责任制在检察改革中可以有效发挥“鲶鱼效应”，为包括检委会之内的检察制度的改革提供积极的动力和源泉，推动我国法治建设迈上新台阶、实现新跨越。

[1]参见高保京：“北京市人民检察院第一分院主任检察官办案责任制及其运行”，载《国家检察官学院学报》2014年第2期。

[2]《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定：检察委员会讨论决定的案件，主要是本院办理的重大、疑难、复杂案件，涉及国家安全、外交、社会稳定的案件，下一级人民检察院提请复议的案件。