摘要：赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的职权是世界各主要国家的通行做法，也是我国当前应对污染或者破坏环境案件易发多发的现实需要。应从法律层面，明确检察机关有权提起环境民事公益诉讼，并构建支持起诉、督促起诉、直接起诉的程序。在环境民事公益诉讼中，应当允许反诉、有条件撤诉，但不能和解，诉讼费由国库承担。

关键词：检察机关   环境民事公益诉讼   民事诉讼法

 一、环境民事公益诉讼的概念解析

（一） 公益诉讼的概念解析

公益诉讼最早起源于罗马法, 是相对私益诉讼而言的一种诉讼模式，其最早可以追溯到古罗马法。古罗马法学家乌尔比安将法划分为公法和私法，保护国家利益的法律属于公法, 保护私人利益的法律属于私法，诉讼也因而分为公诉和私诉两种。公诉即我们今天所说的公益诉讼。

国内外学者对公益诉讼的定义主要可以概括为三类[2]：

第一，公共利益+诉讼。这类公益诉讼概念着重强调公益诉讼的概念性特征，至于公益诉讼中是否牵涉原告自己的利益在所不问，不强调原告与诉争案件之间是否有利益关联。

第二，诉讼法上的公益诉讼。这类公益诉讼不仅强调公益诉讼的公共性特征，而且要求原告与诉争案件之间不具有利益关联。

第三，民权意义上的公益诉讼。这种意义上的公益诉讼，强调通过“对社会弱势或少数群体权益的的保护、市民权利的伸张、被政府侵犯的市民权的救济，来改进不合理的社会制度、纠正错误的法律、防止国家权力的滥用，从而有助于发展民主社会和构建正义社会的诉讼”[3]。

从学者对公益诉讼的定义来看，主要区别在于原告与案件是否有直接的利害关系[4]。笔者认为公益诉讼主要是为了克服原告无法满足传统原告适格规则这一窘境而设。若原告与案件有直接利害关系，完全可以满足传统原告适格规则的要求，无须囊括在公益诉讼制度之内。而公益诉讼中原告与被诉行为之间的利害关系的非直接性，放宽了对原告起诉资格的条件限制，是公益诉讼的最重要特征。所以公益诉讼就是指原告为了维护客观的法律秩序或抽象的公共利益，就与自己权利或法律上利益无关的事项所提起的诉讼[5]。诉讼的目的不在于救济个体权利，而是为了维护公共利益或确保客观的法律秩序。

（二）环境公益诉讼的概念及特征

环境公益诉讼就是指以保护环境公共利益为目的的公益诉讼，是公益诉讼在环境领域的运用。具体就是指在任何行政机关或者其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度[6]。

环境公益诉讼具有如下特征：

1、原告资格的广泛性。从国内外有关环境公益诉讼的讨论来看，无论是国家机关，还是法人或其他社会团体，还是公民个人都有权提起环境公益诉讼。

2、诉讼过程的复杂性和专业性。环境污染和损害问题涉及面广，被侵害主体众多，地域范围广，很多具有高度的科技背景，需要专业技术装备才能检测、鉴定，面临取证难、评估费用高等问题。

3、救济手段的特殊性。在环境公益诉讼中，救济手段往往体现为禁制令、停止侵害、排除妨害和宣告性判决，而不仅仅是损害赔偿。

4、法院作用的能动性。环境公益诉讼区别与传统的纠纷解决型司法，以实现环境公益为追求的诉讼目标，有政策实施型司法的意味，表现出司法能动主义倾向。

根据被诉客体的不同，环境公益诉讼又可分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

二、检察机关提起环境公益诉讼的国外实践

（一）英国

在英国，传统制度上检察总长可以代表政府对涉及国家利益和社会公共利益的案件提起诉讼，后来创设了“检举人诉讼”特色制度。个人或组织针对制造公共危害触犯法律的私人、机构，作为告发人，向检察长通报，经过检察长同意，由检察长作为原告最终提起公益诉讼。检举人诉讼制度是公民寻求环境等公益司法救济的有效途径。

（二）美国

美国早在19世纪就确定了检察机关作为环境民事诉讼原告的资格，被称为现代公益诉讼的创始国。从1863年的《反欺骗政府法》到后来的《谢尔曼反托拉斯法案》、《克莱顿法》以及环境保护法，均规定政府机关或者个人可以提起规制型民事诉讼[7]。前者包括个人、社会团体和集团，意指私人当事人在提起的公益诉讼中，可以而且应当向检察官那样履行职责，采取行动，后者即是指美国的国家官员——检察官[8]。在美国环境公民诉讼中，检察机关参与环境公益诉讼主要体现在《清洁空气法》、《清洁水法》、《有毒物质控制法》、《资源保护和恢复法》、《濒危物种法》等法律之中。特别是1972年，美国国会通过《清洁水法》，为满足严格的法规要求，美国国会创建了所谓的“公民诉讼”，让普通公民作为“私人检察长”对污染者采取行动。而在此过程中，检察机关或是总检察长随时可以参与其中。

（三）法国

检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国。法国大革命以后，法国的检察官在民事诉讼中不再是国王利益的代表，而是社会公益的维护者。1804年《拿破仑法典》规定，检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。1806年《民事诉讼法典》及后来的法国《新民事诉讼法》也都有相应规定。根据法国现行民事诉讼法的规定，检察机关于法律规定情形，可以代表公众作为当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼；除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共之诉时，检察机关得为维护公共秩序进行诉讼。法国关于检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度的规定为其他国家所效仿。所以法国检察机关无论是作为主当事人还是从当事人都可以在诉讼任何阶段参与其认为必要的、旨在维护公共环境利益的诉讼[9]。

（四）德国

德国检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，在民事诉讼和行政诉讼中拥有广泛的参与权。为了保持民事诉讼中当事人自由 处分原则与国家适当干预之间的某种平衡，检察机关介入民事诉讼的范围和种类受到很大限制，主要限于那些设计国家和社会公众利益的重大案件，如重大环境污染案件、重大侵犯消费者权益的案件。德国检察官参与民事诉讼的方式有两种：一种是作为公益代表人直接起诉，二是参与诉讼[10]。

（五）俄罗斯

在俄罗斯，检察机关作为国家法律实施的监督机关，可以对任何违法行为进行监督，有权提起民事公诉。如《联邦民事诉讼法》第41条规定，如果检察长认为对保护国家或社会利益，或保护公民权利以及合法利益的必要，有权提起诉讼或在诉讼任何阶段参加。又如《联邦环境保护法》第6条，俄罗斯联邦各主体国家权利机关在环境保护关系领域的职权，对因违反环境保护立法造成的环境损害，提起损害赔偿诉讼。而且俄罗斯在联邦检察机关设立专门的自然保护检察院，是其环境检察机构专门化最突出的成就和标志。

总之，检察机关提起公益诉讼是世界各主要国家的通行做法，世界上大多数国家都赋予检察机关在环境公益诉讼中的起诉权和参诉权。检察权虽然在行政权和司法权的归属上不尽统一，但均主要在诉讼活动中发挥作用，并且作为公共利益的代表参加诉讼。因为检察机关作为社会公共利益的维护者和司法公正的监督者，维护环境公共利益和公民环境权益应是其职责范围内的应有之义。而且检察机关自身的天然优势，又能克服公民、社会团体以及行政机关提起环境公益诉讼的局限性。

 三、我国检察机关提起环境民事公益诉讼的必要性

（一）检察机关提起环境民事公益诉讼的理论纷争

虽然一些地方在检察机关提起环境民事公益诉讼方面做了一些有益的探索，但是关于检察机关提起环境民事公益诉讼的必要性还存在不少分歧。检察机关提起环境民事公益诉讼的必要性，是指从现实层面或者法律层面，是否有必要赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的职权。

支持者认为：第一，环境民事公益诉讼中，原告往往是普通的受害群众，被告往往是实力雄厚的大企业，相比较于被告，原告在证据收集等方面存在较大的劣势，检察机关的参与能够弥补原告的这种劣势。第二，环境保护行政机关的力量是有限的，而且其极易受到地方政府的不当干扰，在保护环境和发展经济之间，难以做出恰当的平衡。况且，行政机关的决策未必符合社会公共利益，其决策失误会带来巨大的社会影响。

反对者认为：第一，环境保护行政机关是实施环境保护管理和监督的法定机关，赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的职权后，本应由环境保护行政机关作出具体行政行为的事项，交由检察机关进行民事诉讼，这会导致行政权的弱化。第二，检察机关是法律监督机关，负有法律监督职能，而在环境民事公益诉讼中，检察机关扮演的是民事原告的角色，检察机关的双重身份导致原被告地位的不平等，容易引发裁判的不公正，影响到法院的中立立场。

（二）检察机关提起环境民事公益诉讼的必要性分析

笔者认为，检察机关提起环境民事公益诉讼具有极强的法律意义、理论意义和现实意义。

从法律层面讲，法律关于检察机关的角色和定位决定了其有权代表国家提起环境民事公益诉讼。《宪法》第129条规定，我国的检察机关是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》第4条规定，人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。从法律的规定看，检察权是一种监督权，其监督是全面的，概括的，并不仅仅局限于对于刑事秩序的监督，更应包括对于行政和民事秩序的监督。检察机关拥有公诉权，而“公诉权的行使在本质上都是以公益为基础的，因而公诉权并不必然地局限于刑事诉讼，理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权”[11]。检察机关行使监督权的目的是保护社会公共利益，当今社会，环境公共利益是最重要的社会公共利益之一，当环境公共利益受到侵害时，需要一个强有力的主体为之代言，赋予检察机关相应的职责也就顺理成章了。新修改的《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一规定虽然并没有明确检察机关属于“法律规定的机关”，但却为赋予检察机关环境公益诉权提供了空间。

从理论层面讲，第一，检察机关在环境保护领域行使监督权并不会与其在环境民事公益诉讼中的原告身份发生冲突。检察机关提起环境民事公益诉讼符合诉讼信托理论。诉讼信托是指由一个较为固定的组织代表其成员提起公益诉讼，在其所获得的胜诉判决之内，其成员均有权得到赔偿。在环境侵权案件中，被污染环境行为侵害的权利人往往处于弱势地位，需要检察机关固定地代表权利人的利益。检察机关在提起环境民事公益诉讼过程中，其身份是民事原告，其开展调查、取证、举证、质证等工作都应遵循民事诉讼程序。检察机关并不享有超越民事诉讼权利的其他权利。行政机关在行政诉讼中常常充当被告身份，但其并没有因为享有公权力而有某种特权，检察机关本身的法律监督机关角色并不能否定其参与环境民事公益诉讼的合理性。第二，检察机关在环境保护领域行使监督权并不会影响法院的公正审判。检察权和审判权是相互独立的权利，检察机关独立行使检察权，审判机关独立行使审判权。无论是对于民事案件，还是对于刑事案件，检察权的行使都不会影响到法院的独立审判。2008年至2012年，全国法院共宣告无罪5196人。况且，检察权是一种监督权，其与审判权的价值目标是一致的，都是追求公平正义，二者并不矛盾。

从现实层面讲，第一，检察机关本身具有提起环境民事公益诉讼的优势。检察机关是国家法律监督机关，相比较于环境保护监督管理部门而言，较少地牵涉地方和部门利益；检察机关拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决取证困难的问题；检察机关具有专业的法律监督队伍，能够高效、准确地配合法院进行诉讼，可以大幅度降低司法成本。第二，近年来我国在检察机关提起环境民事公益诉讼方面做了一些成功的探索。例如，2008年9月8日，江苏省无锡市人民检察院和无锡市中级人民法院共同出台了《关于办理环境民事诉讼案件的试行规定》，规定明确，在提起环境民事公益诉讼程序中，检察院享有不同于普通民事诉讼原告的诉讼地位，有权支持起诉、督促起诉和提起环境民事公益诉讼等。2008年11月5日，昆明市环境保护局、市公安局、市检察院、市中级人民法院联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，意见明确，环境民事公益诉讼的案件，依照法律规定由检察机关、环境保护行政执法机关和有关社会团体向人民法院提起诉讼。尤其是2015年7月2日最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，方案明确，检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼。第三，发达国家在检察机关提起环境民事公益诉讼方面的先进经验为我国提供了借鉴。例如，德国法律规定，检察机关有权代表国家对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼；法国民事诉讼法规定，于法律规定之情形，检察院代表社会，除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼；日本检察厅法规定，检察机关作为公诉机关代表人就法令规定属于社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。

四、我国检察机关提起环境民事公益诉讼的实践现状

（一）我国检察机关提起环境民事公益诉讼的实践

近年来，贵州、江苏、云南等地在检察机关提起环境民事公益诉讼方面做了积极了探索。2007年11月，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭相继设立。2007年12月，贵阳市中级人民法院发布了《指定管辖决定书》，确定了各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门是提起环境民事公益诉讼适格原告。2008 年9月8日，江苏省无锡市人民检察院和无锡市中级人民法院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。该规定指出，在提起环境民事公益诉讼程序中，检察院享有不同于普通民事诉讼原告的诉讼地位，有权支持起诉、督促起诉和提起环境民事公益诉讼等。2008年11月5日，昆明市环境保护局、市公安局、市检察院、市中级人民法院联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。该意见第6条规定:环境民事公益诉讼的案件，依照法律规定由检察机关、环境保护行政执法机关和有关社会团体向人民法院提起诉讼。

从全国来讲，除了新修改的《民事诉讼法》在第55条作出规定之外，2015年7月2日最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，方案明确，检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼。

（二）实践中存在的问题

现行规范性法律文件的规定存在以下两个问题：第一，55条并没有明确法律规定的机关是否包括检察机关。在法无明确授权的情况下，各地所作出的探索，都是以规范性法律文件的形式，法律效力层级不够，执行力不强。而且，各地关于提起环境民事公益诉讼的主体范围不一致，操作并不规范。第二，法律规定的机关和有关组织都可以向法院提起诉讼，那么就存在起诉主体重合的问题。检察机关和有关组织两者之间，谁享有优先起诉的权利，法律并没有予以明确。第三，关于具体的诉讼环节立法支持不力。例如，检察院是否拥有诉的处分权？能否撤诉？能否和解？可否反诉？检察机关如果处于反诉被告的地位，民事责任如何承担？检察机关能够承担损害事实与损害结果之间因果联系的举证责任？检察机关败诉后是否需要承担环境民事公益诉讼的诉讼费用？如果由检察机关承担诉讼费用，是否会影响检察机关提起环境民事公益诉讼的积极性？

五、检察机关提起环境民事公益诉讼的制度构建

（一）实体制度构建

1、明确检察机关有权提起环境民事公益诉讼。《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的机关”之“法律”，按照语义解释方法，应指全国人大及其常委会制定颁布的法律。但是，我国法律明确规定的能够提起公益诉讼的机关只有行使海洋环境监督管理权的部门，《海洋环境保护法》第90 条第2 款规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。所以，建议在法律层面，明确检察机关有权提起环境民事公益诉讼，具体采取两种立法方式，第一种是在《环境保护法》中进行具体授权，第二种是在《人民检察院组织法》中进行具体授权。

2、在环境民事公益诉讼之前设置前置程序。笔者认为，检察机关并不应对所有的环境污染侵权案件都提起公益诉讼，否则可能造成司法资源的分配失衡。同时，裁判结果的不确定性也可能影响检察机关的权威。应当在环境民事公益诉讼之前设置前置程序，例如：向环境保护监督管理机构发出检察建议，提醒其履行法定职责；对污染或破坏环境的企业或者个人发出停止侵害、恢复环境的检察建议；督促有关环保机关起诉，等等。

（二）程序制度构建

1、分类采取相应诉讼程序。支持起诉程序，督促起诉程序，直接起诉程序。

支持起诉程序的依据是《民事诉讼法》第15条，该条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。” 支持起诉适用于环境资源保护部门、社团组织和因环境污染遭受损害的个人、组织。如2010 年1 月，浙江省检察机关首例环境公益诉讼支持起诉案件受到媒体报道，浙江省嘉兴市南湖区人民检察院支持该区七星镇东进村村民起诉某橱柜厂的案件中， 检察机关配合受损害公民，不仅通过司法手段对被告提起公益诉讼，同时环保局采取行政手段，将案件被告的破坏行为减小到最低，最后因该厂认真整改， 检察机关对该橱柜厂污染案终止审查[12]。检察机关对侵害环境公益的案件，符合下列条件的，可以支持相关单位、诉讼代表人或者个人起诉：（1）当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；（2）受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉；（3）受害人有起诉意愿的。

检察机关对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚， 但侵害行为造成的损害后果尚未处理的， 可以督促环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监督职责的部门起诉。督促起诉适用于对环境资源保护负有监管职责的主管部门。如2010 年3 月，针对有关民生领域行政执法管理“缺位”的情况，江西省新余市检察机关在尝试开展行政执法监督的基础上，对全市检察机关开展行政执法监督的范围、程序和处理进行规范，要求对因行政机关不正确履职，导致国家、社会公共利益可能遭受损害的，及时向行政责任主体发出纠正违法检察建议书，并及时查处监督中发现的行政执法人员职务犯罪案件。检察机关对涉及侵害环境公益的案件，经审查符合下列之一情况的，可以向人民法院提起环境公益诉讼：（1）环境污染后，相关单位在法定的期限内未采取行动的；（2）不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害的；（3）不特定群体的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害的；（4）其他应由检察机关提起诉讼的。

直接起诉是由法律规定的机关、有关组织作为环境资源权益的法定代表主体向人民法院提起诉讼。直接起诉针对破坏环境资源的个人、组织。直接起诉的法律依据是《民事诉讼法》第55条。如广东省检察机关提起的首例环境公益诉讼则更加令人瞩目。该案中的被告新中兴洗水厂，在未办工商营业执照， 也没有向环保部门申请排污许可的情况下，擅自从事漂洗等业务，连续8 个多月将未经处理的污水直接排入河流， 致使排放口附近的河流被严重污染。2008 年12 月，这起因企业污染河流而由检察机关作为原告提起的环境公益诉讼最终胜诉， 获得了应得的污染赔偿。

2、其他程序问题。应当允许反诉、有条件撤诉，但不能和解。诉讼费由国库承担。

反诉是指在已经开始的民事诉讼过程中，本诉的被告通过人民法院向本诉原告提出的与本诉有关联的独立的反请求。反诉的制度目的是保护双方当事人的平等诉权。环境民事公益诉讼属于民事诉讼，检察机关作为诉讼中的原告，并不会应为其法律监督机关的性质而享有某种特权。所以，应当允许反诉。检察机关在环境民事公益诉讼过程中，代表的是社会公共利益，检察机关无权代表社会公共利益对于污染或者破坏环境的企业或者个人做出妥协。况且，实践中，污染或破坏环境的企业实力雄厚，会利用与检察机关的和解的过程来进行企业形象公关，和解看似合理，实际上违背了环境民事公益诉讼所追究的目标，无法对污染环境主体进行有效震慑或处罚。检察机关提起的环境公益诉讼，可明确规定由国库预付必要的诉讼费用。在环境公益诉讼过程中，为避免扩大损失，可以借鉴国外经验，在被告的行为可能严重危及环境安全，导致环境损害不可恢复时，检察机关、环保部门等可以通过申请法院发布禁止令的方式，禁止被告正在进行的环境污染行为。

[1]本文发表在《中国检察官》2016年第6期（上）。

[2]参加陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年4月版，第3—18页。

[3]参见赵庸焕【韩】：《韩国公益诉讼的成就及其存在的问题》，王嫣译，载《公益诉讼》（第2辑），中国检察出版社2006年版，第180页。

[4]直接利害关系当作狭义的解释，只是指没有直接损害。当然损害社会公共利益的行为最终要损害个人利益，公共利益和个人利益有天然的联系。

[5]参见陈亮：《环境公益诉讼研究》，法律出版社2015年4月版，第13页。

[6]参见别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年5月版，第23页。

[7]参见赵慧：《国外公益诉讼制度比较与启示》，载《政法论丛》，2002年10月第5期。

[8]参见李健锋：《国外公益诉讼实践的启示与借鉴》，载《天津检察》2015年第2期。

[9]参见邓思清：《论检察机关的民事公诉权》，载《法商研究》，2004年第5期。

[10]参见何勤华：《德国法律发达史》，法律出版社，1999年版，第474-475页。

[11]参见刘润发：《检察机关提起民事公益诉讼之构想》，载《人民检察》2013年第10期。

[12]参见糜晓燕：《环境公益诉讼：摸索中前行》，载《浙江人大》2011 年第4 期。