摘  要：检务督察制度实践证明了该制度的生命力，该制度正是以权力制约、结果控制、系统反馈作为理念基础而构建起来的，应当以这三种理念作为思想指南，进一步完善和发展检务督察制度，使之成为检察机关自我监督的有效方式。

关键词：检务督察 理念 权力制约 结果控制 系统反馈

《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的颁布，对于检务督察制度发展是一个标志性事件，也是艰难的检察改革进程中迈出的坚实一步，更是科学客观配置检察权的一次成功试验。制度的生命在于实践基础和理念根基，凭空生造的理论注定逃不掉短寿的命。检务督察从2001年开始到现在，已经从“黄岛模式”、“福建品牌”、“河南做法”到最高人民检察院的检务督察模式，都在现行体制内对检务督察的机构设置进行了有益的探索，为检务督察制度的建立积累了宝贵的实践经验。检务督察制度的理念根基也是相当扎实的，这种理念根基不是任意杜撰出来的，而是作为检务督察实践的根基而真实存在着的，正是因为有了如此深厚的理念基础，检务督察制度才能一步一步发展完善。

一、检务督察制度理念之一：权力制约

法治的要义之一就是对公权力有效制约与有力监督。对公权力的监督和制约问题，往往是国家政治设计与权力配置时所必须考虑的问题，比如在西方的源远流长的三权分立理论中，国家权力被分为立法权、司法权和行政权，在这三种权力之间体现着权力制衡。再比如中国议行合一制度下，立法权、审判权、行政权和检察权的关系也体现着某种权力的分立与制衡，可以说“权力必须受到制约”和“不受制约的权力必然走向腐败”已经成为国家政治设计中的“权力定律”[2]。但是对于“定律”的应用却往往集中于国家权力初次配置的环节，其实无需考虑权力的层次和位阶，其本质属性上没有区别，正如法国精神巨擘孟德斯鸠告诉世人的：“一切有权力的人都容易滥用权力”[3]，不管公权力的大小，都存在僭越权限、侵犯权利或者被滥用的可能性。在国家权力初次分配形成公权力宏观框架后，每一项国家权力的内部划分也要遵从权力制约与监督的机理，只是制约与监督的方式有所不同。我国的检察权是一种复合型权力，龙宗智教授对检察权的定义就是检察机关行使的一切权力的总称，也有人认为检察权是由刑事程序型权力束和法律监督型权力束构成的权力集合，具体的检察权力之间属性差别较大，比如公诉权、侦查权和诉讼监督权三者间，很难抽离出一个“共相”的本质属性，检察机关的不同内设机构行使着其中一项或多项权力，权力之间缺乏制约机制，而内设部门之间又无法形成有效监督制约。比如检察机关的直侦案件的决定逮捕环节的权力制约就难以侦查监督的功效，在自侦部门的提请批准逮捕的文书上已经盖着检察长的印章，后面的审查批捕的工作更多是“程序”意义上的。

检务督察通过监督检察官履行职责的行为而实现权力的规范化运作，检务督察部门作为新设立的内设机构，不行使具体检察职权，只享有监督之责，成为检察机关内部的“裁判员”。检务督察是一种贯通的自我监督方式，它试图突破对复合型权力的监督瓶颈，这中监督不受具体检察权的限制，超越了各种检察职权权力区隔的藩篱。权力制约理念是检务督察制度的思想渊源之一，是检察机关寻求自我监督的自觉性的体现，是现代司法规律的基本要求，在一定程度上，弥补了具体检察权力难于监督的缺陷，也是对科学设置检察机关内设机构的全新尝试。通过检务督察进行权力制约，是在检察权力系统增设新的“组件”，只增加新的机构（也可不增加检察机关的人力资源负担），不创设法外新的权力类型，毋宁说只是通过改变行政构架而实现权力制约，这种制度没有超越宪法和法律所设定的权限。检务督察不改变国家权力配置的框架和结构，通过加强自身内部监督实现“将权力关进制度的笼子”的效果。

原中央纪委驻高检员院纪检组组长、高检院党组成石生龙认为，检务督察取得了较好的工作效果，实现了“三个有利于”：有利于加强上级检察院对下级检察院的领导，确保检令畅通、令行禁止；有利于落实“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题和“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”的总体要求，切实推进检察工作健康发展；有利于发现和解决检察业务与检察队伍相关联的突出问题，进一步加强检察机关作风纪律建设，防止和减少检察人员违法违纪案件。

 二、检务督察制度理念之二：结果调控

我国有很多制度建立的初衷都是好的，而且也是有的放矢的针对实践中出现的问题而建构的制度，但在实践中执行起来总是走样，有些制度最后变成了一张空文。这种情况频繁出现，其主要原因就是制度规范中只规定行为义务，却没有规定行为后果，所以制度只具有倡导、指引作用，却很难有强制作用。

在法理层面，法律规范的完整的逻辑结构应是“行为模式+法律后果”[4]，如果缺乏任意要件，法律规范都无法对调整对象实现调控目的。作为一种社会规范，违反这种规范，就要由拥有为社会所公认的执行制裁特权的人通过威胁适用或实际适用物理力量（physical force）的方法对之进行制裁。[5]有效的制度调控就是一种通过结果的调控，即规范被违反时必然会有消极的结果作为出现，最大限度降低反规范行为的发生频率，从而建立规范的秩序。检务督察制度在探索阶段，就极力避免被束之高阁的危险。这主要体现在两个方面：第一，检务督察本身作为一种“后果”，融合进整个检察制度规范系统当中去的，如果具体检察职能行为没有“后果要件”，检务督察可以变相的填补规范构造的缺项，如果法律制度规范结构完备，检务督察则从另一角度实现双重的结果控制效用。检务督察其实就是对检察人员执行法律、制度等情况进行总体而通透的检查，这种督察的形式就是检察人员“行为模式”的一种检视，如果发现问题，会及时施加不利后果给行为人，检察人员无形中又多了一个“紧箍咒”，这种自我约束的制度建构是符合整个检察改革的大局的。其次，检务督察的规范体系充分体现了结果控制的理念。在《暂行规定》第十一条中，对于违反规定的行为都规定了较为明确的惩治措施。在我院制定的督察条例中，直接将督察结果与年终考核挂钩，这种规定既不僭越权限又能起到很好的工作效果，检务督察成为检察干警工作中如影随行的“监督者”，谁违反了督察条例，就将直接得到不利的结果。如某院2009年初的常规性检务督察活动中，发现一名检察干警虽无违法犯罪行为，但其工作作风懒散，工作态度傲慢，对上访求助的群众采取冷漠、生硬、推诿、蛮横态度，检务督察委员会经过走访和调查，核实了相关事实，依据检务督察的有关规定对这名检察干警发出了《督察建议》，并在全院发布了《督察通报》，对这名干警发出督察警告一次（两次督察警告即取消当年评优与评奖资格）。这次督察工作在该院内引起了极大的反响，进一步促动了院内工作作风的转变与工作效率的提高。这次督察工作的实例说明，结果调控所施与的“结果”要兼具适当性与必然性，消极后果的代价与违反制度规范的严重程度成正比，这样才能实现有效调控，梯度不合理的后果体系则难以实现督察效果。现在各级各地颁布的督察制度文件都充分体现了结果调控的理念，但有些地方过于强调消极后果的严厉性，忽视构建不同层次行为与不同层次的结果的对应体系，检察机关需要适时适地的配置结果调控的构架。

正是因为检务督察体现着结果调控的理念，检务督察制度从一开始就取得了相当的制度实效，所以从最初成功试点到全面铺开实践并没有经历太过漫长的制度生长时间。结果调控为检务督察制度的落实提供了有效的保障，通过“奖优罚劣”分明的消极与积极结果的调控，在使检务督察制度得到落实的同时，也必将使整个检察队伍成为作风过硬、素质优良、水平高超、业务精湛的强有力的法律监督的生力军。

三、检务督察制度理念之三：系统反馈

系统科学认为，“系统是一切事物的存在方式之一，因而都可以用系统观点来考察，用系统的方法来描述”[6]。法律制度本身就是一个规范系统，其目的就是要对行为系统或关系系统形成有效调控。检察体制改革是一个复杂的系统工程，看似细微的制度调整，都可能为整个系统的“演化”带来正效应或负效应，正可谓“牵一发而动全身”的效果。多年来，学术界、实务界都在努力的参与司法改革，已经取得了可喜的改革成果，但某些领域改革过程中也出现的停滞不前或曲折徘徊的现象，有些改革属于“进一步退两步”，司法改革是一个典型的试错过程，经历一个相对较长的时期是必然的，但如果因为其他非客观的原因掣肘了司法改革的进程，着实令人惋惜。司法改革理应成为法律职业共同体共同努力的目标，而司法改革也或多或少成为各种权力和利益的角力和博弈的场域，很多制度创新和改革措施缺乏系统观和大局观，也不注重新制度的反馈渠道的畅通情况和反馈信息的搜集，这种背离系统反馈理念的制度，无论看上去多么完美，对于整个司法改革和中国整体法制系统来说，无异于是一个“美丽的伤疤”。

检察改革一直在审慎的、内敛的进行，检察改革追求的不是一步到位的“理想状态”，而是“虽然进步的少，至少比现在更好”的理性变革[7]，比如批准逮捕程序的“上提一级”改革就是符合中国实际的一种“相对合理”的制度改革的杰作。司法改革决策者和研究者已经懂得自觉地或运用系统科学原理，尤其是检察制度的改进和创新，考虑到实现的可能性和可操作性，一般都会虑及权力系统、机关系统以及环境因素，通过建立完善的系统反馈，新制度的效果可以得到有效评估和检验，并且可以根据反馈形成对制度系统的新的输入信息。

检务督察制度再次贯彻了系统反馈理念。检务督察的对象非常广泛，把检察机关的各项具体权力作为一个系统的组分，检务督察机构作为一个信息收集与反馈的机关出现，在检察权力系统运行过程中出现问题时，检务督察会提示“错误行为信息”，并将这些信息反馈给系统本身，系统会将这些反馈信息与原有信息进行整合，形成对具体检察权力新的指令信息，通过不断的反馈、校正过程使检察系统实现不断接近监督最小化的权力自行运转状态。刑事二审抗诉工作一直是检察工作的一个较弱环节，如果从法院改判率这一标准来衡量，二审抗诉工作的质量并不算太好，这是一个全国都普遍存在的问题，能否找到问题的症结所在而改进这项工作状况呢？有些地方的检务督察部门专门针对二审抗诉工作予以督察，并对个案全称追踪督察，效果较好。检务督察机构针对所“督察”的“检务”形成切中利弊的督察报告，对有关部门提出有针对性的督察建议，被督察部门在收到督察建议后，将落实情况反馈给督察部门。各级各地的实践的检务督察都在不自觉的实践着这一理念，如果能够自觉得用系统科学的原理指导实践，检务督察工作定能更上一层楼。

在二十一世纪，科际整合的趋势加剧，固步自封的制度创新是行不通的，只有基于实践，运用先进科学的前沿理论，融合人文科学和自然科学的多重学科的优势，才能建构出面向实践、面向未来的新制度。检务督察的制度构建对系统反馈理念的把握可谓是恰到好处，对这一理念的应用也充分体现了这一制度的科学内涵，对于系统反馈理念的有效运用，将大大增强这一制度的生命力和影响力。

结语

曹建明检察长说过：坚持和完善中国特色社会主义检察制度，充分发挥我国检察制度的优越性，最根本的是必须正确行使人民赋予的检察权，正确履行宪法和法律赋予法律监督职能。要做到这一点，必须高度重视对检察机关自身的监督，不仅要自觉接受外部监督，而且要切实强化内部监督。检务督察制度就是检察机关实现权力内部监督的重要制度载体，权力制约、结果调控、系统反馈构成一个完整的理念体系：权力制约是核心，是制度构建的根基，结果调控是保障，是为制度实现提供了完善的规范结构，系统反馈是机制，为检务督察提供动态的活力。理念是沟通制度与实践的桥梁，能够指导人们实践的方向，检察机关一定能够通过检务督察制度将中国特色检察事业开展的精彩而不泛溢、有效而不越位。

[1]该文荣获2014年高检院理论所征文三等奖

[2] 参见秦德君：《政治设计论纲》，载《上海行政学院学报》2003年第4期。

[3] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1995年版，第154页。

[4] 参见舒国滢主编：《法理学导论》，北京大学出版社2012年版，第34页。

[5] [美]博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年修订版，第361页。

[6] 许国志主编：《系统科学》，上海科技教育出版社2000年9月版，第17页。

[7] 龙宗智：《论司法改革的相对合理主义》，载《中国社会科学》1999年第2期。